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Costa Rica en FAO 77 y 31
PESCA ILEGAL Y RECURSOS MIGRATORIOS. ANÁLISIS DE LA LEY DE PESCA DE COSTA RICA
COSTA RICA
Sunday, November 13, 2022, 04:00 (GMT + 9)
La Ley de Pesca de Costa Rica fue sancionada por Ley 8.436 y, en el Artículo 1º define el objeto de «fomentar y regular la actividad pesquera en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas y, que ello, debe hacerse garantizando la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad» y, si bien se describen una serie de irregularidades, infracciones, prohibiciones y sanciones, a nuestro juicio no se tipifican como PESCA ILEGAL, ni se sancionan como tal; pero, avanza respecto al tratamiento que debiera darse a los recursos migratorios originarios de la ZEE, en especial en la pesca del Atún.
El Artículo 2º párrafo 12 del CAPÍTULO II entiende por “Biomasa Pesquera” «a la materia total de los seres que viven en un lugar determinado del mar o el océano, expresada en peso por unidad de área o de volumen»; es decir, que a partir de esta definición de la ley, debemos entender que la biomasa conforma a todas las especies que estén dentro de la ZEE y/o en alta mar y/o que realicen un proceso migratorio desde la ZEE a alta mar o viceversa, de tal forma, que sería imposible dar sostenibilidad a las especies, sino no se las trata en forma integral, lo que la propia CONVEMAR en su Preámbulo indica.
Este mismo artículo en el párrafo 13 define el término “Concesión”, refiriendo que se trata de un «Acto jurídico mediante el cual el MINAE confiere a personas físicas y jurídicas un derecho limitado de aprovechamiento sostenible sobre las aguas para el desarrollo de las actividades acuícolas para la producción y el aprovechamiento de determinadas especies, en los términos y las condiciones expresamente establecidos en dicho contrato» sin definir si esas personas son nacionales o pueden ser extranjeros, a pesar de que la ley en el Artículo 7º permite el acceso de flotas extranjeras cerqueras de atún fuera del mar territorial, prohibiendo la pesca de otras especies.
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En este punto pensamos, que tratándose la mayoría de los túnidos especies altamente migratorias según lo indica el Anexo I de la CONVEMAR debería armonizarse la pesca de esta especie en alta mar, de modo, no solo de incorporar recursos a este Estado ribereño, sino de llevar adelante una administración integral del atún y especies afines y cumplir con indicado en los Artículos 8º y 32º que «la pesca y la acuicultura deberán practicarse sin producir daños irreparables al ecosistema» y «el acto de pescar deberá realizarse en forma responsable para asegurar la conservación y gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos, con el fin de evitar la explotación excesiva y prevenir efectos dañinos sobre el entorno y el sistema ecológico…”.
La ley declara en el Artículo 5º que se trata de una actividad de utilidad pública e interés social y, ello resulta muy importante en materia de una buena administración del recurso y en particular respecto a su distribución. Habrá que analizar cómo se compadece ello con la indicación en este mismo artículo que «esta actividad estará sujeta a los tratados y convenios internacionales que el país haya suscrito sobre pesca» donde en general las operaciones de los Estados de pabellón tienen preminencia.
Por su parte, lo prescripto en el Artículo 6º indica: «El Estado costarricense ejercerá dominio y jurisdicción exclusivos sobre los recursos marinos y las riquezas naturales existentes en las aguas continentales, el mar territorial, la ZEE y las áreas adyacentes a esta última…»; pero, en alta mar, lo limita a donde «exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional, de acuerdo con las leyes nacionales y los tratados internacionales», es decir, lo circunscribe a los buques nacionales de Costa Rica que pescan en alta mar y, no refiere, a los recursos migratorios o transzonales originarios de la ZEE o asociados a especies de esta en alta mar.
Dentro de las prácticas prohibidas, el Artículo 38º en sus incisos d) y e) describe infracciones que la autoridad ejecutora debe penalizar: «Impedir el desplazamiento de los peces en sus migraciones naturales e interceptar peces en los cursos de agua mediante (…) otros procedimientos (NdA: la captura) que atenten contra la flora y fauna acuáticas» y, ello supone, que el Estado debería intervenir en todo el ámbito marino donde se realiza la migración de las especies y, acordar con los Estados de pabellón que pescan estas especies durante el ciclo migratorio en alta mar, de modo de garantizar la sostenibilidad de aquellas que son de su dominio y jurisdicción en la ZEE.
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El Artículo 42º de la Ley de Costa Rica indica: «velará por la protección, el aprovechamiento y el manejo sostenible de los recursos marinos en las aguas jurisdiccionales, las cuales comprenden el afloramiento del domo térmico» y, que «El Estado promoverá internacionalmente la importancia de manejar los recursos marinos del domo térmico como recurso vital para la humanidad». Con ello, está dejando en clara su preocupación, de que estos recursos no pueden ser explotados sin la intervención necesaria de Costa Rica y de los otros Estados ribereños de la región ya que «el Domo Térmico es una zona de surgencia que se genera por la dinámica entre los vientos y las corrientes marinas que desplazan, de manera vertical, aguas profundas, frías y ricas en nutrientes, a la superficie. Como consecuencia de ello, se presenta una alta concentración de fitoplancton que se traduce en una gran cantidad de peces, mamíferos marinos y otros organismos. A su vez, es un fenómeno permanente pero dinámico: su núcleo se localiza en alta mar y, su extensión es fluctuante, ya que puede medir entre 300 y 1.000 kilómetros de ancho. Promover la conservación y el uso sostenible del Domo Térmico es crucial. Especies como tiburones, tortugas, delfines, ballenas y peces de interés comercial se benefician de la riqueza de nutrientes en las aguas del Domo. La protección de esta zona es necesaria para su supervivencia; pero, también lo es para la economía de las costas aledañas, que dependen de actividades comerciales vinculadas a estas especies, tales como la pesca y turismo» (MarViva Foundation, 20/4/2021).
Por el Artículo 43º la ley prohíbe «la operación, en el mar territorial y en la ZEE de los barcos que califiquen como fábricas o factorías…» y por el 47º «Las licencias para capturar camarones con fines comerciales en el océano Pacífico, únicamente se otorgarán a las embarcaciones de bandera y registro nacionales…», es evidente que Costa Rica, tiene una gran vocación de promover la radicación industrial en tierra, sacar a alta mar a pescar los buques procesadores de gran porte y privilegiar a las empresas nacionales en la pesca de algunas especies con buques fresqueros, generando empleo local.
A su vez, por los Artículos 49º y 50º, la pesca con barcos atuneros de cerco está permitida para embarcaciones extranjeras en la ZEE mediante el pago de un canon y el otorgamiento de la respectiva licencia, teniendo en cuenta, entre otras cosas «la zona de pesca donde realizarán las operaciones y especies por capturar; las necesidades de materia prima de las plantas procesadoras nacionales, así como las políticas de conservación y preservación de recurso» y amplía en el Artículo 53º «…dentro de la ZEE del país y en las áreas adyacentes a esta última sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional de acuerdo con las leyes y los tratados internacionales…», circunstancia que solo podría alcanzarse en alta mar en los buques nacionales o tratándose de buques extranjeros, mediante acuerdos bilaterales con buques de Estados de pabellón, en tanto y en cuanto no se reconozcan los derechos de los Estados ribereños sobre las especies originarias de la ZEE en alta mar.
Organigrama del marco institucional (UNCTAD)
Con el objeto de promover el trabajo en Costa Rica en el Artículo 55º se establece: «Los barcos atuneros con red de cerco que gocen de registro anual y de licencia de pesca vigente otorgados por INCOPESCA, que descarguen la totalidad de su captura para compañías enlatadoras o procesadoras nacionales (…) tendrán derecho a prórrogas consecutivas de una nueva licencia de pesca…» lo cual demuestra que es posible establecer acuerdos entre empresas o bilaterales entre Estados que, con distintos incentivos, por un lado, generen trabajo local, pero por el otro, permitan lograr un pesca sostenible en forma integral en alta mar y la ZEE.
El Artículo 56º de la ley establece que se «considerará como captura de origen nacional, el producto de la captura en aguas de la ZEE de la República y en las áreas adyacentes a esta última, sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional (…) realizada por barcos de bandera nacional y por naves de bandera extranjera, que pesquen debidamente amparados a las licencias y registros mencionados en la presente Ley…»; es decir, con habilitación de Costa Rica. Sobre este punto es importante hacer algunos comentarios. Por un lado, es muy interesante, que en aquellos casos donde haya acuerdos bilaterales entre los Estados ribereños y los Estados de pabellón o entre empresas se allanen a ser controlados en alta mar por la Autoridad de Aplicación de los Estados ribereños; pero, por otro, es necesario que estos Estados tengan suficiente capacidad de control y no que se traten de meros otorgamientos de licencias de pesca, donde se paga un canon, pero no se ejerza control de ninguna naturaleza y, en el cual el Estado otorgante “certifica el origen” que termina encubriendo una eventual PESCA ILEGAL en caso de no haber control. Fue lo que ocurrió en la Argentina durante los Acuerdos Pesqueros con la URSS y Bulgaria (1986) y con la entonces Comunidad Económica Europea (1994). Este último, dio lugar a la peor depredación de merluza común, una de las tres especies comerciales más importantes del país.
Respecto a la pesca de atún, la ley en sus artículos 57º al 60º efectúa una serie de regulaciones, donde se indica, que la empresa debe manifestar que todo el producto pescado durante el término del contrato se utilizará para abastecer la industria nacional; se prohíbe a los barcos atuneros con red de cerco descargar otros productos pesqueros distintos de los autorizados para satisfacer las necesidades de abastecimiento de las plantas procesadoras de atún y, deben estar provistos y, en funcionamiento, los sistemas de seguimiento satelital.
Por su parte el Artículo 61º regula que los barcos nacionales o extranjeros dedicados a la captura de atún, que deseen pescar en la ZEE y las áreas adyacentes a esta última, sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional, según las leyes y los tratados internacionales o los que deseen descargar en la República el atún capturado en las áreas antes señaladas, pero fuera de las aguas jurisdiccionales costarricenses, deberán aceptar y cumplir las disposiciones, nacionales e internacionales, sobre la protección de los recursos pesqueros, suscritas y ratificadas por Costa Rica.
Respecto a la pesca pelágica y del calamar, la ley, en sus Artículos 62º al 65º efectúa una serie de regulaciones que favorecen a las embarcaciones y registro nacionales y, en cuanto a la pesca de sardina el Artículo 66º autoriza su captura únicamente para ser utilizada para el consumo humano o como carnada.
Los Artículos 104º y subsiguientes tratan sobre la intransferibilidad de los permisos y las autorizaciones; pero, si bien es un tema muy importante para analizar, escapa al alcance de este escrito.
En el Artículo 112º la ley autoriza el desembarque en puertos nacionales a buques extranjeros, fundando ello en «criterios de oferta y demanda, de protección al consumidor y al sector pesquero nacional, en lo que resulte de su competencia», aunque nosotros entendemos que podría ser una de las herramientas de negociación en los acuerdos bilaterales sobre pesca de los recursos migratorios en alta mar, beneficiando al país en materia de aprestamiento, avituallamiento, logística diversa, etc. a la par de acordar medidas y la distribución equitativa y segura para proteger el ecosistema, evitando la PESCA ILEGAL.
En el Artículo 123º se exime a la flota pesquera nacional de todo tipo de impuestos nacionales para la importación de embarcaciones, repuestos, motores, implementos de navegación, de pesca y sus respectivos accesorios, etc. Nosotros no tenemos suficiente información respecto a la industria naval nacional de Costa Rica, pero entendemos que en aquellos países que disponen de capacidad de fabricación de los buques, estas medidas deberían limitarse a algún insumo en particular y, a financiar a tasas subsidiadas la construcción nacional y, sí, eliminar todos los derechos e impuestos a la pesca nacional en alta mar, de modo de competir con los buques subsidiados de los Estados de pabellón que pescan a distancia y, facilitar con ello, los acuerdos bilaterales relativos a la pesca de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar.
 Otra cuestión importante para evaluar la ley, son las operaciones de control y las sanciones.
En primer lugar, en el Artículo 133º se establece que, son las autoridades del Servicio Nacional de Guardacostas «quienes realizan los operativos tendientes a arrestar y decomisar bienes, equipos, artes de pesca o productos pesqueros utilizados para cometer delitos e infracciones contra la legislación pesquera u obtenidos como producto de tales hechos. Tanto las naves como los demás bienes serán puestos en forma inmediata a la orden de la autoridad judicial respectiva para lo que corresponda en derecho…». Es decir, el arresto y la prisión y, el decomiso de naves, entre otros bienes está previsto en la Ley, lo que entendemos como necesario, pese a las limitaciones de la CONVEMAR, como han empezado a comprender muchas naciones del mundo, ante las dificultades de erradicar la PESCA ILEGAL mediante sanciones administrativas.
No obstante, entendemos que las sanciones parecieran no guardar proporcionalidad, por ejemplo, se prevé (Artículo 139º) «pena de seis meses a dos años de prisión, a quien permita, ordene o autorice la descarga de aletas de tiburón, sin el respectivo cuerpo o vástago, en los sitios donde se descargue dicho recurso, con la finalidad de vender o comercializar dichas aletas…» y se sanciona (Artículo 141º) «con pena de multa de diez a cuarenta salarios base a quien pesque en épocas y zonas de veda o pesque especies vedadas con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos…», cuando esta última acción es gravísima y puede comprometer la sostenibilidad del ecosistema. Del mismo modo se lo sanciona (Artículo 142º) «con pena de multa a quien, con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, utilice artes prohibidos o ilegales, al realizar faenas de pesca (…) en aguas interiores, continentales, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva». También y a modo de ejemplo, para no abundar al respecto, en el Artículo 143º se prescribe que «será sancionado con pena de multa y cancelación de la respectiva licencia, quien realice labores de pesca en la ZEE empleando sustancias venenosas, peligrosas, tóxicas o de cualquier naturaleza, materiales explosivos o venenosos que dañen o pongan en peligro los ecosistemas marinos o acuáticos, o la vida humana, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el ordenamiento jurídico. Si la falta es cometida en aguas marinas interiores, continentales o en el mar territorial, se impondrá pena de prisión de dos a diez años…» y, si bien entendemos que pescar empleando sustancias tóxicas, etc. en lagos, ríos y en la costa es un hecho gravísimo, los daños al medio marino, a las especies y a la salud humana siguen siendo graves si se realiza en la ZEE o alta mar. Y unos ejemplos finales: por el Artículo 140º «se impondrá pena de prisión de uno a tres años a quien persiga, capture, hiera, mate, trasiegue o comercie quelonios, mamíferos marinos o especies acuáticas declaradas en peligro de extinción protegidas por convenios internacionales aplicables a Costa Rica, en el mar territorial»; pero, «Si la conducta es cometida en la ZEE por embarcaciones nacionales o extranjeras, al infractor se le impondrá una multa de cuarenta a sesenta salarios base…» y «la pena será de tres meses a dos años de prisión para quien retenga, con fines comerciales, las especies señaladas en el párrafo anterior, o comercie sus productos o subproductos» y, a su vez por el Artículo 146º se le impondrá «prisión de dos meses a dos años, si el valor de lo sustraído no excede en cinco veces el salario base, y de cuatro meses a cuatro años, si supera esa suma, a quien se apodere, ilegítimamente, de artes de pesca, maquinaria, herramientas, equipo, semilla, insumos o productos destinados y provenientes de la pesca o que se encuentren en uso para el desarrollo de la actividad acuícola» y, a quien viola las disposiciones o regulaciones de naturaleza técnica para realizar las faenas o labores de pesca por el Artículo 148º se lo sanciona con veinticinco a sesenta salarios base o de tres a diez salarios base (Artículo 152º) a quien no reporte u oculte a las autoridades correspondientes fallas que obstaculicen el funcionamiento adecuado de los equipos del sistema de seguimiento satelital.
 De lo expuesto en materia de infracciones y sanciones daría la sensación, que primaron cuestiones ajenas a la política marítima y pesquera a la hora de graduar las penas y, no se ha ponderado con la severidad necesaria las cuestiones relativas al medio marino, a la PESCA ILEGAL y a la sostenibilidad de las especies, un derecho de tercera generación que en varios de los artículos se pena con menor severidad o en forma administrativa frente a delitos penales de menor cuantía. Como hemos destacado en este escrito con solo sanciones administrativas no se habrá de erradicar la PESCA ILEGAL.
<--- Traslape entre las zonas utilizadas por la flota de cerco, flota de palangre y turístico-deportiva. La cobertura de la flota de palangre representa solo una parte del total (Cubero y Martínez, 2013). (MarViva)
Por último, respecto al Artículo 97º del Decreto reglamentario Nº 36.782 del 24/5/2011 de la Ley de Pesca Nº 8.436 se puntualiza que «los desembarques de los productos de la pesca estarán sometidos a las siguientes disposiciones: a) Los desembarques de los productos de la pesca en el territorio nacional habrán de realizarse en la infraestructura portuaria pesquera destinada y debidamente autorizada para tal fin. Donde no existan las facilidades portuarias pesqueras, INCOPESCA, previa autorización de la Autoridad Portuaria y conforme al cumplimiento de las normas de inocuidad, podrá autorizar la descarga de los productos de la pesca en otros puertos o instalaciones marítimas. b) No se autorizará la descarga de productos pesqueros a embarcaciones extranjeras, que no hubiesen adoptado medidas de protección, conservación y aprovechamiento de productos pesqueros, iguales o similares a los existentes en Costa Rica. Únicamente se autoriza la descarga de productos pesqueros a aquellas embarcaciones extranjeras que cumplan a cabalidad con lo dispuesto en la legislación costarricense» y, el Artículo 129º indica que «toda embarcación de bandera extranjera o nacional con licencia de pesca costarricense, que practique faenas de pesca en aguas jurisdiccionales y que no descargue sus capturas en puertos costarricenses, está en la obligación de rendir informes de sus capturas indicando el caladero de pesca, composición de la captura y sitio de descarga, y excepcionalmente, cualquier otra información de naturaleza técnica que se requiera…». En este sentido, el Estado debería reservarse la posibilidad de autorizar el desembarque, previo efectuar la inspección correspondiente y eventualmente efectuar los decomisos de materias primas, etc. y aplicar acciones penales, sí correspondiesen.
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Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca – Ex Secretario de Estado
Presidente de la Fundación Agustina Lerena 1
Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL) 2 .
Autor de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022)
(1) Fundada el 21/10/2002; (2) Fundada el 2/4/1989
Septiembre de 2022 (ISBN 978-987-29323-9-8)
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