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Uruguay y FAO 41
PESCA ILEGAL Y RECURSOS MIGRATORIOS. ANÁLISIS DE LA LEY DE PESCA DE URUGUAY
URUGUAY
Saturday, October 15, 2022, 23:00 (GMT + 9)
La Ley de Pesca de Uruguay fue sancionada por la Ley 19.175/13.
En el Artículo 1º de esta Ley «se reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que fortalecen la soberanía territorial y alimentaria de la nación» y, a nuestro entender, es toda una definición de la importancia de la pesca en materia de soberanía territorial marítima y alimentaria y, refiere a que el Estado «implementará las acciones necesarias para asegurar el suministro de productos pesqueros a la población en cantidad, calidad, oportunidad y precio»; en este sentido vemos, que en el Artículo 35º se otorga mayor tiempo en los permisos a aquellas empresas que procesen en el territorio los productos, pero no se avanza en mayores detalles relativos a agregar valor a los productos; tampoco sobre la administración cierta de los recursos migratorios originarios de la ZEE de Uruguay y a un régimen comercial destinado a favorecer el consumo interno de productos pesqueros que, según el DINARA (2018), es de entre 7 y 9 kg per cápita anual, es decir, por debajo del 50% del promedio mundial (Archivos Latinoamericanos de Producción Animal. Vol. 29. 2021) que asciende a un 20,1 Kg. año.
El Artículo 3º define que «el Estado ejerce su soberanía, su dominio y su plena jurisdicción sobre los recursos hidrobiológicos que se encuentran en forma permanente u ocasional» en la ZEE y «en las áreas adyacentes de jurisdicción nacional», aunque al agregar «conforme a las leyes y tratados internacionales» limita este dominio a los acuerdos que realice con terceros Estados respectos a la explotación de aquellas especies migratorias que originarias de su ZEE migran a la ZEE Argentina o alta mar y ello se ratifica en el Artículo 4º cuando indica que «Las disposiciones de la presente ley se aplican igualmente a las embarcaciones pesqueras de bandera uruguaya que operen en aguas fuera de su jurisdicción, de conformidad con los acuerdos y convenios internacionales» y aplica, perfectamente, al Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo firmado con la Argentina establecido en 1973/4 en una Zona Común de Pesca donde se comparte administración, distribución y explotación de los recursos; pero, también, para que la flota uruguaya pesque en alta mar acordando mediante acuerdos bilaterales de pesca con terceros países que permitan una administración ordenada de los recursos migratorios en este ámbito.
El Artículo 14º determina que el Consejo Consultivo de Pesca, entre otros miembros, está integrado por un representante del Ministerio de Defensa Nacional, lo cual deja de manifiesto el rol de la pesca en materia de ejercer soberanía territorial marítima que, contrasta con su vecina argentina donde este Ministerio, asombrosamente, no integra el Consejo Nacional de Malvinas ni tampoco el Consejo Federal de Pesca, a pesar de tener un territorio marino mucho más amplio que Uruguay y, a la par de tenerlo ocupado en una proporción equivalente al 52% de la Zona Económica Exclusiva, por parte del Reino Unido.
Tratándose el recurso pesquero sujeto a imponderables hidrobiológicos, compartido con la Argentina en la Zona Común de Pesca y la explotación sin control en alta mar de los recursos migratorios resulta muy importante el Artículo 16º que en la formulación de políticas se aplique «el criterio de precaución en la conservación, ordenación y explotación de los recursos hidrobiológicos y de los ecosistemas que los contienen».
En el Artículo 20º «se prohíbe el trasbordo en aguas y en puerto, productos provenientes de la actividad pesquera, salvo que se trate de exportación, en cuyo caso el trasbordo deberá realizarse siempre en puerto y bajo el control de autoridades competentes» aunque, podría ser necesario definir con mayor precisión cuáles podrían ser las razones por las cuales «la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos podrá autorizar, mediante resolución fundada, el trasbordo de productos en el mar con destino a puertos nacionales, cuando considere que tal operación es apropiada por razones técnicas debidamente acreditadas y bajo control de la autoridad competente», ya que el transbordo en alta mar esta es una de las formas de blanqueo y “regularización” de facto de la PESCA ILEGAL.
En el Artículo 25º, donde se determina la autoridad de los Inspectores, indica, que estos funcionarios están investidos de autoridad suficiente, entre otras cosas, para: «Podrán acceder a buques extranjeros en aguas internacionales para el cumplimiento de los acuerdos en los cuales el país sea parte» y en su caso «intervenir preventivamente e incautar los equipos, vehículos, bienes, artes de pesca o productos hidrobiológicos que hayan sido utilizados en la comisión de una infracción» y, salvo que “bienes” podrían tratarse de buques, no está expresamente prevista la intervención de embarcaciones y el posterior comiso si correspondiese. Sería de desear que estas operaciones de control se realicen con el apoyo de las fuerzas navales o de seguridad, ya que por lo generan, son complejas y resistidas.
En cuanto al acceso a la actividad, el Artículo 32º le da preferencia a quienes acrediten «la utilización de tecnologías adecuadas, así como la utilización de embarcaciones de construcción nacional» y ello, acompaña a lo indicado en el artículo 1º donde se promueve la soberanía nacional, aunque, permitiendo por el Artículo 33º y 38º el otorgamiento de permisos de pesca a personas físicas o jurídicas extranjeras. Tal vez sea necesario precisar, las obligaciones de procesar en el territorio uruguayo para poder dar cumplimiento a lo previsto a lo indicado en el Artículo 1º de «implementar las acciones necesarias para asegurar el suministro de productos pesqueros a la población en cantidad, calidad, oportunidad y precio».
En el Artículo 35º se establece que la vigencia de los permisos será de cinco años, aunque se podría duplicar «cuando se trate de buques pertenecientes a empresas con instalaciones de procesamiento radicadas en el territorio nacional, que procesen y elaboren en forma continua productos pesqueros» y, aún renovar estos plazos de 5 y 10 años originales y, en este sentido, tratándose de plazos amplios habría que establecer un cronograma de inversiones y obligaciones que puedan ser verificables en forma sostenida y en el tiempo.
 En el Artículo 36º se «prohíbe la realización de cualquier negocio jurídico que involucre permisos, concesiones y autorizaciones, ya sea a título gratuito u oneroso, aparejen o no transferencia en la titularidad. Los acuerdos que se realicen en contravención a la presente prohibición serán absolutamente nulos y se aplicarán las máximas sanciones previstas en el Capítulo X de la presente ley. Los cambios en el capital social o accionario de las empresas no implican cambios en la titularidad de los permisos concedidos», aunque ello se exceptúa en los casos referidos a la pesca industrial: «A) Aquellos permisos de pesca industrial que hayan permanecido en actividad por más de cinco años consecutivos y cuyo titular no se haya modificado en este período de tiempo. B) Transferencia del permiso por causa de muerte o ausencia de uno de sus socios o accionistas», aunque siempre «serán inembargables». Es obvio que, tratándose de un recurso del Estado, que ha sido otorgado en concesión, los permisos sean inembargables, aunque debería precisarse respecto a las transferencias si estas fenecen con el vencimiento otorgado a la empresa original y qué condiciones -si renueva las existentes o las amplía- establece el Estado -titular del recurso- en materia económica y qué obligaciones en contraprestación por la concesión se mantienen o se agregan.
En cuanto a lo prescripto en el Artículo 39º respecto a los cupos a buques extranjeros para pescar en la jurisdicción nacional, debiera ser interesante especificar que, ante limitaciones de los recursos por razones biológicas, sean estos buques los primeros en tener restricciones y no se apliquen a los buques nacionales, salvo que ello fuera necesario, tal cual se precisa en el Artículo 46º. No se indica en aquel artículo, si está referido a especies excedentarias como indica la CONVEMAR o si el otorgamiento de cupos a embarcaciones extranjeras es posible a la hora de distribuir las Capturas Máximas Sostenibles. Seria interesante que dos vecinos que comparten la Zona Común de Pesca pudieran llegar a amplios acuerdos que empiecen por unificar algunos criterios respecto a la explotación de los recursos y al control de la PESCA ILEGAL, tanto en la que ocurre respecto a los recursos migratorios originarios de sus propias ZEE como en la pesca que ocurre en el área de Malvinas.
En el Artículo 63º se establece la cuantía de las multas conforme su gravedad; pero, en ningún caso se indica el decomiso de los buques y la sanción penal a los responsables, pese a que casi todos los países del mundo están entendiendo que para erradicar la PESCA ILEGAL no alcanza con sanciones administrativas.
Image: Uruguay Visión Marítima
En cuanto a los métodos de procesamiento, transporte y comercialización de los recursos, el Artículo 71º indica -entre otras cosas- que estos deben ser: «ecológicamente adecuados, de modo que se minimicen las pérdidas y los desperdicios posteriores a la captura o extracción y, en el caso de la pesca, se mejore la utilización de las capturas incidentales en la medida que tales capturas se permitan dentro de una ordenación responsable de la pesca», es decir se está prohibiendo el descarte en alta mar, se evite o minimice la captura incidental y también se promueve el máximo aprovechamiento de los recursos durante el proceso de estos. Respecto al transporte, entendemos que debería legislarse sobre la inspección de los transportes que contienen productos pesqueros por la ZEE para verificar la existencia o no de PESCA ILEGAL.
Dos cuestiones centrales para evitar la PESCA ILEGAL se indican en el Artículo 72º: «Los comerciantes, importadores y exportadores de productos de la pesca están obligados a presentar la documentación que acredite el origen del producto y la trazabilidad de este, aunque nosotros creemos que, además de presentar la documentación, es necesario ejercer un fuerte control presencial para garantizar todo el proceso de trazabilidad desde el origen hasta la comercialización final, como parcialmente se indica en el Artículo 73º y 74º, a la par de verificar la existencia de trabajo esclavo.
El Artículo 76º califica a las infracciones como muy graves, graves o leves, aunque nosotros entendemos que la tipificación que se realiza en los artículos 77º a 79º son en su mayoría “muy graves” y podrían considerarse todas PESCA ILEGAL, ya que ponen en riesgo la sostenibilidad de las especies, razón por la cual, deberían recalificarse. Citaremos solo unos casos a modo de ejemplo: Se consideran graves y no muy graves, tener a bordo artes de pesca no autorizados; tratar la captura incidental de modo diferente a lo dispuesto por la Autoridad de Aplicación; transbordar los productos antes de llegar a puerto; suministrar a la Autoridad información falsa o incorrecta; pescar sin el correspondiente permiso, etc. todas cuestiones que pueden tipificarse como de PESCA ILEGAL ya que causan depredación, sobrepesca e insostenibilidad de las especies. Respecto a las faltas consideradas leves, a nuestro entender, deberían tipificarse de esta forma, solo cuando como producto de un procedimiento erróneo se cometen hechos administrativos que no ponen en riesgo al medio marino o las especies. En cualquier caso, debería ponderarse la sanción, teniendo en cuenta los antecedentes del infractor; cuando se trata de hechos accidentales y no intencionales; aunque, tratándose de operaciones comerciales, debe entenderse, que los concesionarios conocen perfectamente la legislación vigente nacional e internacional y, en este sentido el Artículo 81º a efectos de la imposición de las sanciones tiene en consideración: «a) La naturaleza y entidad de la infracción; b) El dolo o la culpa del infractor, así como su eventual reincidencia; c) El daño causado a terceros o el beneficio ilegalmente obtenido por el infractor; d) Los daños y perjuicios causados a los recursos hidrobiológicos y al ambiente», cuestiones que respecto a la gravedad de las infracciones se cumplen en casi todos los casos tipificados como muy graves o graves, ya que cuando se sobrepesca o se miente en la información, por ejemplo, no solo se afectan los intereses del resto de los concesionarios sino al ecosistema y el medio marino.
En la imagen, el Puerto de Montevideo. EFE/Federico Anfitti/Archivo
Al respecto, en el Artículo 80º se indica que «Además de las sanciones previstas y en forma accesoria a estas, previa reglamentación del Poder Ejecutivo podrá disponerse el decomiso cautelar de productos y el decomiso secundario sobre los vehículos, embarcaciones, instrumentos y artes de pesca, directa o indirectamente vinculados en la comisión de la infracción, sin importar a qué título los posea el infractor». Aquí la ley avanza sobre el decomiso de los buques en contradicción a la Convención del Mar, procedimiento que acompañamos; pero, no lo hace sobre las sanciones penales a los responsables o su arresto.
El Artículo 82 refiere al monto de las multas y en el Artículo 84º al destino de los comisos. Sin embargo, no se indica el destino de las embarcaciones, salvo que estén incluidos en el término “bienes”.
En cuanto a lo previsto en el Decreto 115/018 reglamentario de la ley 19.175 observamos, que en el Artículo 1º la actividad de la pesca en las áreas adyacentes a la Zona Económica Exclusiva se regulará por las prescripciones de la Ley 19.175, además de hacerlo sobre las embarcaciones pesqueras nacionales que realicen sus actividades fuera de aguas jurisdiccionales.
En el Artículo 7º la ley indica que, «en las pesquerías denominadas cerradas, cuando disminuya el esfuerzo de pesca por debajo del que permita obtener el rendimiento máximo sostenible, la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos podrá realizar un llamado a interesados en la explotación de tales pesquerías», es decir, que aquí la ley estaría definiendo que el otorgamiento de permisos es a través de licitaciones o concursos de ofertas, etc.; método que hace más cristalino el proceso de administración y concesión de los recursos.
Respecto a los Artículos 22º y 24º que reglamentan la vigencia de los permisos prevista en el Artículo 35º de la Ley, donde se requiere acreditar para acceder al plazo de 10 años un vínculo entre el buque y la empresa procesadora, no está suficientemente precisado el tipo de vínculo, ya que podría darse con un simple contrato de alquiler o una sociedad destinada a un proceso parcial de las materias primas, lo cual nos parece que invalidaría el objeto ideal de una mayor inversión en un bien inmueble y que todo lo que se capture se procese en esta planta en tierra, justificando la duplicación de 5 a 10 años el vencimiento y su posterior renovación por igual plazo, de modo de fomentar una mayor ocupación en los procesos de elaboración y agregado de valor, además de una radicación poblacional e industrial en determinados lugares del territorio nacional de interés del Estado.
Respecto a la categoría de los Permisos previstos en el Artículo 28º, en la categoría “D”, donde se encuentran las embarcaciones «exclusivamente habilitadas a operar fuera de las aguas jurisdiccionales de la República Oriental del Uruguay y de la Zona Común de Pesca establecida en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo» estos deben cumplir con «las normas que emanen de los tratados y acuerdos internacionales que la República haya ratificado». Tal vez sería interesante ampliar que en alta mar los Estados de pabellón son los que deben controlar sus buques nacionales, quienes deben cumplir con la legislación aplicable en su ZEE.
El Artículo 33º regula sobre la presencia de buques extranjeros en la ZEE de Uruguay y su límite respecto a la Zona Común de Pesca con Argentina: «El Poder Ejecutivo podrá otorgar permisos de pesca a buques de bandera extranjera para desarrollar actividades que impliquen explotación de los recursos vivos existentes en la zona comprendida entre las 12 y 200 millas marinas, sin exceder la línea fijada por el artículo 70 del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, quedándoles expresamente prohibido el ingreso en aguas de jurisdicción de la República Argentina en la Zona Común de Pesca y con sujeción a las condiciones fijadas en el presente Decreto y la ley que se reglamenta en todo lo que le fuera aplicable». El tema que prescribe este artículo debería ser profundizado mediante un acuerdo entre Uruguay y Argentina para tratar de ordenar el ingreso de buques extranjeros a la explotación de recursos en esta Zona Común de Pesca, que es parte de un Tratado, que es un ejemplo en materia de administración de los recursos; pero, que podría desvirtuarse con el ingreso de buques extranjeros que capturen recursos migratorios o transzonales, donde debe lograrse un frágil equilibrio biológico para que los derechos de una parte no afecten el derecho de la otra y al ecosistema en su conjunto. No alcanzaría, en este sentido, con lo indicado en los artículos 34º a 37º y en el artículo 40º de afectar al país la cuota asignada al buque extranjero.
Buques de pesca del calamar fondeados en el puerto de Montevideo (Foto: gentileza de Milko Schvartzman)
Por otro lado, en esa administración de la Zona Común de Pesca el destino de las capturas, más allá de los derechos de las partes, es una cuestión de interés común. Por ejemplo, no se podría destinar a la fabricación de harinas la captura de anchoíta Uruguay si se destina en la Argentina al consumo humano directo o viceversa. Es decir, que el acuerdo debe ir más allá del volumen que equitativamente se destine a cada país, sino al aprovechamiento y valor agregado de cada una de las especies que se capturen. A nuestro juicio, se debe considerar PESCA ILEGAL la falta de agregado de valor y consecuente empleo, a las especies capturadas por los Estados.
No alcanzamos a entender los motivos indicados en el Artículo 38º respecto a que: «por razones fundadas el Poder Ejecutivo podrá exonerar a los buques pesqueros extranjeros del pago de las tasas…». Exonerar el pago de tasas a buques extranjeros que pescan recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar podría formar parte de un acuerdo bilateral; pero, hacerlo en la ZEE no parece que sea equitativo respecto a los buques nacionales y es contradictorio con lo previsto en el Artículo 1º de la Ley 19.175 que «reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que fortalecen la soberanía territorial y alimentaria de la nación» y, que el Estado «implementará las acciones necesarias para asegurar el suministro de productos pesqueros a la población en cantidad, calidad, oportunidad y precio». Los buques que generan empleo y soberanía territorial y alimentaria son los que llevan las capturas al territorio nacional, las procesan, les agregan valor, generan industria y localizan poblaciones. Los buques extranjeros que pescan en la ZEE cierran las dos puntas de la madeja: se llevan las materias primas y tienen el mercado. Agotado el recurso levan anclas.
Respecto a lo establecido en el Artículo 42º en lo relativo a las actividades que realizan los buques extranjeros «estarán sujetas a iguales obligaciones y controles que los buques de bandera nacional en lo que les sea aplicable, sin perjuicio de la intervención que les competa a otros organismos», entendemos que habría que precisar el alcance de esta intervención, ya que de otra manera podría estarse delegando soberanía en la administración de los recursos de Uruguay, si esos organismos no son nacionales.
Buque chino apresado bajo sospecha de pesca INDNR (Foto: Armada Nacional de Uruguay)
Si bien ya se estableció en el artículo precedente, el Artículo 43º precisa que «las capturas efectuadas por estos buques -los extranjeros y, según Artículo 131º los nacionales- deberán desembarcarse exclusivamente en puertos nacionales, salvo autorización expresa de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos» y ello, es central, porque una de las formas de “blanquear” la PESCA ILEGAL es mediante transbordos en el mar de las capturas. Ello, nos lleva a observar, que las autorizaciones que pudiera otorgar el DINARA deberían ser muy restrictivas y absolutamente excepcionales; independientemente, que el solo hecho de desembarcar o transbordar en el puerto, no garantiza de por sí que los productos no procedan de la PESCA ILEGAL, para ello es necesario que se cumplan con cinco premisas básicas: a) control presencial de la captura por parte del Estado de pabellón al que pertenece el buque; b) acuerdo con el Estado ribereño; c) observador independiente a bordo; d) certificado de origen y e) trazabilidad certificada.
Los Consejos Zonales Pesqueros previstos en los Artículos 56º al 64º son una buena forma de discutir en forma federal la explotación de los recursos, en particular cuando se trata de recursos migratorios originados en el mar territorial, aunque habría que revisar sus alcances y la coordinación de la política nacional. La cuestión de los Consejos nacionales y/o zonales deberían plantearse de tal forma, que la pesca sirva para un desarrollo racional de los departamentos, tanto en la generación de poblaciones, como industrias y, habría que pasar en forma paulatina de un Estado nacional concentrador de las decisiones a un Estado Nacional y Departamentos, donde la cuestión de fondo, sea efectuar una administración sostenible del ecosistema, compatible con los derechos de los Departamentos sobre la explotación de los recursos naturales.
En el Artículo 111º se omite el decomiso de las embarcaciones mencionadas en el artículo 80º de la ley que se reglamenta y, como ya nos hemos referido, no tiene previstas sanciones penales, a pesar de que en el mundo se está empezando a entender que las sanciones administrativas no alcanzan para erradicar la PESCA ILEGAL.
Buques asiaticos con frecuencia descargan el cuerpo de algun tripulante muerto en forma sospechosa (Foto: gentileza de Milko Schvartzman)
En el Artículo 130º se establece el porcentual de tolerancia en la captura de medidas inferiores a las determinadas sobre el peso total de descarga por viaje, de un 5% para la especie "corvina" (Micropogonias furnieri); 5% para la especie "pescadilla" (Cynoscion guatucupa); de un 15% para la especie "merluza" (Merluccius hubbsi) y, un 15% para la especie "pez espada" (Xiphias gladius) y, «la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos podrá fijar otros porcentajes o modificar los existentes en base a criterios biológicos o técnicos. A los productos procesados a bordo se les aplicarán factores de conversión a determinarse por la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos tendientes a obtener la longitud y/o el peso total del ejemplar»; porcentuales que deberían consensuarse en el caso de las capturas en la “Zona Común de Pesca” con la Argentina, aunque los porcentuales establecidos están muy por debajo de los que registran distintos organismos técnicos y de auditoría en la ZEE Argentina. Una cuestión para esclarecer es si los controles son suficientes para evitar el descarte en el mar y qué destino tienen las especies desembarcadas para asegurar el mejor consumo humano de estas proteínas.
Respecto a la representación establecida en el Artículo 137º es muy interesante esclarecerla, ya que en muchas ocasiones -no conocemos el caso uruguayo- las relaciones diplomáticas de las Cancillerías llevan a Acuerdos que en materia pesquera no han tenido la opinión de los expertos en pesca y el medio marino. Y esto, es tan así, que a nuestro juicio no debió -desde el punto de vista biológico- firmarse -al menos con el alcance dado- la CONVEMAR, donde el dominio y la jurisdicción en la ZEE es del Estado ribereño y la pesca en alta mar libre. No puede esperarse la sostenibilidad de las especies y del ecosistema con esta determinación, a nuestro juicio, biológicamente errónea.
En lo relativo a los decomisos, el Artículo 145º indica que «respecto al decomiso cautelar y mientras se sustancia el procedimiento se procederá de la siguiente manera: a) los equipos, bienes, artes de pesca utilizadas en la comisión de la infracción se remitirán a la DINARA donde quedarán en depósito o en sitios que esta determine por razones de mejor conservación; b) los vehículos y embarcaciones quedarán, precautoriamente, bajo custodia de la autoridad que actúe como aprehensora o bajo la responsabilidad del usuario, según disponga la DINARA».
En cualquier caso, da la sensación, de que Uruguay debiera trabajar para buscar herramientas destinadas a eliminar la PESCA ILEGAL y en particular hacerlo en conjunto con los otros dos Estados ribereños del Atlántico Sudoccidental, la Argentina y Brasil, tratando de buscar políticas comunes.
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Dr. César Augusto Lerena
Experto en Atlántico Sur y Pesca – Ex Secretario de Estado
Presidente de la Fundación Agustina Lerena1
Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL)2.
Autor de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022)
(1) Fundada el 21/10/2002; (2) Fundada el 2/4/1989
Septiembre de 2022 (ISBN 978-987-29323-9-8)
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